Capítulo 4

 

 

 

 

 

SITUACIÓN DE LA PRESTACIÓN DEL SERVICIO DE AYUDA A DOMICILIO EN LA COMUNIDAD AUTÓNOMA CANARIA

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

1.  SITUACIÓN DE LA PRESTACIÓN DEL SERVICIO DE AYUDA A DOMICILIO EN LA COMUNIDAD AUTÓNOMA CANARIA

 

1.1.      INTENSIDAD, NIVEL Y COBERTURA

 

Con los datos aportados por los 87 municipios canarios, se puede afirmar que Canarias cuenta actualmente con una población mayor de 65 años de 236 664 personas, de las cuales el 55.9% son mujeres y el 44.1% son hombres.

 

En cuanto al número de usuarios, según los datos obtenidos, el servicio de ayuda a domicilio atiende en la actualidad a 4.381 personas mayores de 65 años.  Estas cifras sitúan a la Comunidad Autónoma Canaria en un índice de cobertura del SAD del 1.85%, cifra que está muy lejos del objetivo establecido por el Plan General de Servicios Sociales (8%).  Este índice está muy cerca de la tasa de cobertura alcanzada en el Estado, que se sitúa en el 1.82% de media[1], dándose las coberturas más altas en las Comunidades Autónomas de Extremadura (4.69%) y de Navarra (3.33%), mientras que las más bajas se encuentran en la Comunidad Valenciana (0.78%) y en la Gallega (1.16%).  En comparación con otros países europeos, el índice de cobertura del servicio en la CAC es muy bajo, teniendo en cuenta que países como Francia y Bélgica tienen unas tasas del 7% y el 6% respectivamente y otros, como Finlandia y Dinamarca, alcanzan unos índices del 24% y el 20% respectivamente[2].  Esto ocurre porque, en términos genéricos, el modelo que se sigue en Europa es el modelo extensivo, en el que se tiende a distribuir la atención entre un colectivo de usuarios amplio que, en consecuencia, reciben una atención de menor intensidad horaria.  En Canarias, se puede decir que predomina el modelo intensivo, caracterizado por una oferta de horas relativamente elevada a un número limitado de usuarios.

 

Por islas, las coberturas mayores se dan en El Hierro y La Gomera con unos índices respectivos del 8.38% y 7.04%, y la más baja en Gran Canaria, con un 1.51% de cobertura.

 

 

 

 

 

 

 

Si se tiene en cuenta el tamaño municipal[3], se observa que los municipios más pequeños tienen una mayor cobertura, ocurre lo contrario con los más grandes .  Así, el grupo de municipios de menos de 10 000 habitantes (pequeños) posee una tasa del 3.39% de cobertura, mientras que en el de más de 50 000 habitantes (grandes) se atiende al 1.39% de la población mayor.

 

 

 

En cuanto a la intensidad horaria, la población usuaria del SAD en Canarias recibe una media de 4.24 horas semanales, y se sitúa la mayoría de los usuarios (58.7%) en el tramo de atención de 0-4 horas semanales de atención.  En este aspecto, Canarias se sitúa un poco por debajo de la media española cuya  intensidad horaria es de un 4.7%[4]. Por otra parte, se está por encima de las intensidades alcanzadas en otros países europeos como Francia (2 horas semanales de media), Reino Unido (3.2 horas) y Finlandia (1.4 horas)[5].  A pesar de estos datos, la intensidad horaria todavía está muy por debajo de lo deseable, ya que, según la propuesta formulada por la Sociedad Española de Geriatría y Gerontología[6], se debería alcanzar una intensidad de 7 horas a la
semana.

 

 

La isla con mayor intensidad horaria es La Palma con una media de 5.01 horas semanales de atención, y se da la menor en Lanzarote cuya intensidad está en 3.82 horas de media.

 

Con relación al tamaño municipal, no existen grandes variaciones entre los grupos,  la mayor intensidad horaria se da en los municipios de más de 50 000 habitantes.

 

 

 

En este punto, hay que señalar que existe una relación inversa entre cobertura e intensidad horaria, de forma que a mayor intensidad menor cobertura y viceversa.  Una explicación lógica es que, según el modelo elegido, se aplicará una política intensiva, con lo que el servicio se destinará a usuarios muy dependientes, o una política extensiva, con un apoyo poco intenso a un colectivo de usuarios mucho más amplio[7].  También podría deducirse que los intentos de extender la cobertura del SAD a una proporción mayor de población se realizan sin un correlativo aumento de recursos, que obliga a limitar el número de horas que se dedican a la atención de los usuarios.

 

El índice que mejor resume el esfuerzo asistencial es el "nivel"[8], parámetro que expresa el número de horas de atención con relación a la población anciana.  En Canarias se dispensan 77.8 horas semanales por mil habitantes mayores de 65 años.  A pesar de que no se disponen de datos referidos al nivel en el conjunto del Estado Español, sí se puede establecer esta comparación con otros estudios similares referidos a otros ámbitos territoriales.  Así, respecto al ámbito territorial de gestión del IMSERSO[9], la CAC está por encima del nivel alcanzado en dicho ámbito, que se sitúa en un 51.43.  Sin embargo, se coloca muy por debajo del nivel de la Comunidad Autónoma del País Vasco (173.19)[10] y del alcanzado en otros países europeos (Suecia: 1.016; Reino Unido: 320; Francia: 128; Bélgica: 133; Finlandia: 271; Austria: 104)[11]/[12].

 

 

 

El Hierro es la isla que alcanza un mayor nivel de atención con un índice de 361.03, seguida de La Gomera (280.50).  La isla con menor nivel de atención es Lanzarote, 60.37, seguida de Gran Canaria con un nivel de 66.23.

 

 

En función del tamaño municipal, los municipios pequeños son los que alcanzan un mayor nivel de atención, mientras los ayuntamientos grandes tienen los menores niveles.

 

 

 

Otro parámetro importante para observar el esfuerzo asistencial invertido es la proporción de usuarios por Auxiliar de ayuda a domicilio.  En Canarias, esta proporción es de 6.34 usuarios por auxiliar, situándose la proporción mínima en 2 y la máxima en 30 usuarios por auxiliar.  Hay que señalar que se da una relación inversa entre la cobertura y la ratio usuarios por auxiliar: a mayor cobertura, peor ratio.  Esto podría indicar que la extensión de la Ayuda a Domicilio a un mayor número de población mayor se realiza sin un aumento correlativo de personal.

 

Por islas, la mayor proporción se da en Fuerteventura con una ratio de 8.87 usuarios por auxiliar de ayuda a domicilio.  Al contrario, el valor menor corresponde a Lanzarote con 4.72 usuarios por auxiliar de media.

 

 

En cuanto al tamaño municipal, el mayor valor se da en los municipios pequeños (7.24 usuarios por auxiliar de media), y el menor en los municipios grandes (5.53).

 

En las siguientes tablas, se pueden apreciar los valores descritos de manera comparativa, por islas y por tamaño municipal.

 

 

PARÁMETROS DEL S.A.D. EN FUNCIÓN

DEL TAMAÑO DE LOS MUNICIPIOS

 

Grupos de municipios en función del nº de habitantes	Cobertura			Intensidad			Nivel
	Índ	Min	Max	Índ	Min	Max	Índ	Min	Max
Menos de 10 000 hab. (pequeños)	3.39	0.60	16.9	4.47	2.0	10.4	151.33	34.0	946.1
Entre 10 000 y 50 000 hab. (medianos)	1.68	0.53	4.97	4.00	2.0	7.3	65.3	29.2	159.7
Más de 50 000 hab. (grandes)	1.39	0.95	1.81	4.61	3.5	6.4	64.0	50.1	102.3

 

 

RATIO USUARIOS POR AUXILIAR EN FUNCIÓN DEL TAMAÑO DEL MUNICIPIO

 

 

CARACTERÍSTICAS DEL S.A.D. EN CADA UNA DE LAS ISLAS

 

 

 

 

 

RATIO USUARIOS POR AUXILIAR EN CADA UNA DE LAS ISLAS

 

 

Para finalizar este apartado, hay que destacar que el 70.4% de los usuarios del SAD reciben el servicio tres o menos de tres días a la semana.  Un 24.2% de los mismos recibe el servicio de lunes a viernes (cinco días a la semana).  Tan sólo un 1.4% de los usuarios tiene acceso al servicio en horarios de fines de semana, nocturnos o festivos.  En cuanto a la comparación entre islas o según el tamaño municipal, no se dan diferencias relevantes, salvo en La Palma que destaca por ser la isla donde se dedican menos días de atención semanales a los usuarios del SAD[13].

 

 

 

 

1.2.      CARACTERÍSTICAS DE LA POBLACIÓN USUARIA

 

De manera general, se puede afirmar que la población usuaria del SAD se define por las siguientes  características:

 

-         Una fuerte feminización.

 

-         Un nivel de discapacidad leve.

 

-         Por vivir en solitario.

 

Así, respecto a la distribución de la población usuaria por sexo, el 74.5% son mujeres, mientras que el 25.5% son hombres.  Se puede observar que, entre los usuarios del SAD, se acentúa la característica de la feminización respecto de la población mayor en general, donde las mujeres constituyen el 55.9% del total.  En cuanto a la distribución por grupos de edad, las diferencias son mínimas (el 51% tienen entre 65-79 años, y el 49% son mayores de 80 años).

 

 

 

Si se tiene en cuenta el tamaño municipal, es de notar la acentuación de la feminización en los municipios grandes (donde las mujeres representan el 80.7% de la población usuaria).

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

En cuanto a las diferencias entre islas,  lo significativo es la proporción de usuarios mayores de 80 años en la isla de El Hierro, un 74.4%, que supera  la media de la CAC.  También la isla de Fuerteventura supera la media de Canarias en este colectivo de usuarios (un 63.2% de usuarios mayores de 80 años).

 

 

 

 

 

 

Con relación a la situación funcional de los usuarios del SAD, la mayoría (el 43.7%) padece una discapacidad leve para la realización de las actividades de la vida diaria (tanto básicas como instrumentales), les siguen en importancia los usuarios con una discapacidad grave (el 25.8%).  En lo relativo a la diferencia por género, se pone de relieve la mayor representación de los hombres en el grupo de autónomos, lo que podría ser un indicador de la diferente consideración en la necesidad de ayuda en función del género de quien la solicita[14].

 

 

 

Entre las diferencias existentes según el tamaño de los municipios, sobresale el hecho de que  el porcentaje de usuarios autónomos se eleva en los municipios pequeños (16.2%), y se produce también un aumento en la proporción de usuarios con discapacidad total en los municipios medianos (25.6%).

 

 

Por islas, la diferencia que más llama la atención es el altísimo porcentaje de usuarios con discapacidad total en la isla de Lanzarote (un 37.5%), muy por encima de la media de la Comunidad.

 

Respecto a la situación convivencial, la soledad es la característica predominante entre los usuarios del SAD (37.3%), lo que se corresponde con uno de los factores que más puntúa a la hora de conceder la prestación.  Le sigue en importancia la proporción de usuarios que viven en pareja (30.7%), lo cual indica que, en muchas ocasiones, la ayuda a domicilio va dirigida a una pareja de ancianos que necesita apoyos para seguir viviendo en su propio domicilio.  Viven con los hijos el 22.5% de los usuarios, con lo que se puede deducir que el SAD viene a representar un alivio para los hijos (especialmente, para las hijas que son las que todavía soportan la carga de cuidados) en su tarea de cuidar de sus mayores.  En cuanto a las diferencias por género, se observa que la soledad es la característica de la población usuaria femenina, mientras que la convivencia en pareja caracteriza a los usuarios masculinos.

 

 

Comparando los resultados en función del tamaño municipal, destacan los municipios grandes por un altísimo porcentaje de usuarios que viven en solitario (56.4%).

 

 

En el análisis por islas, las diferencias más notables se producen en las  de Tenerife y El Hierro.  Así, en la primera, el porcentaje de usuarios que viven solos aumenta respecto de la media (un 50.5%), a costa de la considerable disminución que experimenta el colectivo de usuarios que viven con su pareja (13%).  En la isla de El Hierro ocurre justo lo contrario: disminuye el porcentaje de usuarios que viven solos (un 27.4%) y aumentan los usuarios que viven con su pareja (el 53.8%).

 

1.3.      CONTENIDO DEL SAD

 

El art.2 del Decreto 5/1999, de 21 de enero, por el que se regula la prestación del servicio de ayuda a domicilio, lo define como "un conjunto de actuaciones, realizadas preferentemente en el domicilio del destinatario, de carácter doméstico, social, de apoyo, psicológico y rehabilitador, ...", y en el Capítulo IV, se describen las actuaciones que forman parte de la ayuda a domicilio, clasificándolas en básicas y complementarias.  Las actuaciones básicas, a su vez, pueden ser de carácter doméstico, personal, educativo y rehabilitador, mientras que las actuaciones complementarias se dividen en actuaciones de carácter socio-comunitario, de adaptación del hogar y ayudas técnicas.

 

En este apartado, sería deseable mostrar la intensidad[15] con la que se presta cada uno de los servicios que componen la Ayuda a Domicilio; sin embargo, conociendo la ausencia de bases de datos estadísticas en la gran mayoría de los Ayuntamientos y la falta de homogeneidad de éstas, se decidió no incluir este extremo en el cuestionario de recogida de información.  Por esta razón, se limita a cuantificar los tipos de servicios que se ofertan, en general, a las personas mayores en Canarias, aunque hay que señalar que en la mayoría de los estudios realizados sobre el SAD, tanto a nivel estatal como de otras Comunidades Autónomas, se deduce que la mayoría del tiempo de asistencia se dedica a los servicios de tipo asistencial destinados a cubrir las necesidades básicas de los usuarios, y se produce un descuido casi generalizado de otro tipo de actuaciones de carácter educativo, rehabilitador y de compañía.

 

De los datos obtenidos, se puede concluir que la totalidad de los SAD de los ayuntamientos canarios incluyen actuaciones básicas, destacando la limpieza y mantenimiento de la vivienda (87.4% de los Ayuntamientos), la compra y preparación de comidas (85.1% y 92% respectivamente), y el lavado y orden de la ropa (85.1% y 73.6% respectivamente).  Otro tipo de servicios, como el planchado y costura de la ropa y la realización de pequeñas reparaciones domésticas, son más escasos, tal y como se muestra en el gráfico siguiente.

 

Respecto a las actuaciones de carácter personal, también están incluidas en la totalidad de los SAD de los Ayuntamientos de nuestra Comunidad.  Destacan el apoyo en el aseo y cuidado personal (100% de los Ayuntamientos), la ayuda para efectuar la comida (90.8%), el cumplimiento de la medicación (89.7%) y el apoyo a la movilidad dentro del hogar (92%).  Actuaciones como la compañía en el domicilio y el acompañamiento fuera del hogar para la realización de gestiones son  menos intensas, y es  muy escasa la oferta para facilitar actividades de ocio dentro del hogar (31% de los Ayuntamientos).  Este hecho se explica  por la escasez de tiempo disponible para dedicar a los usuarios, y  hace que el número de horas destinado a cada uno de ellos se aproveche en la realización de las actuaciones más básicas, y se descuidan otros aspectos.

 

 

Las actuaciones de tipo educativo son  menos frecuentes en la prestación del SAD en la Comunidad Autónoma de Canarias. Destaca, entre ellas, la planificación de la higiene familiar (72.4%).  Otras, como la formación en hábitos de convivencia y el apoyo a la integración y socialización, son más escasas: sólo son ofertadas por el 41.4% y 43.7% de los Ayuntamientos, respectivamente.

 

 

 

Por último, hay que observar, por su escasa incidencia, las prestaciones tan importantes para el bienestar de las personas mayores y para la prevención de la salud y las discapacidades como son las actuaciones de carácter rehabilitador.  Tan sólo 10 Ayuntamientos (el 11.5% del total) ofrecen servicios fisioterapéuticos a los usuarios del SAD, y la misma cantidad de Ayuntamientos realiza actividades de rehabilitación psicológica con los mismos.  Esta realidad contrasta con la importancia que desde los ámbitos geriátricos y gerontológicos en todos los niveles (Naciones Unidas, Unión Europea, etc.) se le atribuye a este tipo de servicios.

 

 

 

 

 

         Para terminar, hay que señalar que las actuaciones de tipo complementario también son todavía escasas en nuestra Comunidad.

 

 

         Teniendo en cuenta el tamaño municipal, es significativa la ausencia de oferta de servicios fisioterapéuticos a los usuarios del SAD residentes en los municipios grandes[16].

 

        

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

1.4.      ASPECTOS ORGANIZATIVOS DEL SAD

 

1.4.1.              GESTIÓN

 

En virtud del artículo 17 del Decreto 5/1999, regulador del Servicio de Ayuda a Domicilio, "la prestación del servicio de Ayuda a Domicilio es competencia de los Ayuntamientos, los cuales asumirán la titularidad del servicio que podrán gestionar de forma directa o indirecta".  A continuación define lo que se debe entender por cada tipo de gestión:

 

-         Gestión directa: aquélla en la que la corporación local asume todas las responsabilidades, incluyendo la gestión y ejecución del servicio, aportando los recursos materiales y personales necesarios para llevarlo a cabo.

 

-         Gestión indirecta: la efectuada con financiación pública, planificación, coordinación y control por parte de la corporación local, y ejecución a través de entidades privadas.

 

A través de los datos aportados por los ayuntamientos, se constata que, en la Comunidad Canaria, es mayoritaria la forma de gestión directa del SAD, que es la fórmula utilizada por el 82.8% de los ayuntamientos.  La gestión indirecta es utilizada por un 14.9%, y está  concertada en su totalidad con entidades empresariales (cooperativas en la mayoría de los casos).  Un 2.3% de los ayuntamientos sigue una fórmula mixta de gestión; asume parte del servicio de forma directa y adjudica, otra parte, a una entidad privada.  En el ámbito nacional, la modalidad directa de gestión sigue siendo también la más frecuente de forma global, debido, sobre todo, a que es la modalidad más practicada en los municipios de menos de 50 000 habitantes. No obstante, el rasgo más característico en la evolución de las modalidades de gestión del SAD en España es el incremento de la modalidad indirecta entre los municipios de más de 20 000 habitantes: "En 1990, el 88% de estos municipios gestionaban directamente el SAD, y solamente lo gestionaban de manera indirecta el 37%.  En 1995 la gestión directa se practica en el 56% de estos Ayuntamientos, mientras que la gestión indirecta está presente en el 53% de los casos" [17].  La gestión indirecta es especialmente importante en las Comunidades Autónomas del País Vasco, Asturias, Castilla León, Madrid y Cantabria.

 

Si se compara en función del tamaño municipal, se observa que la forma peculiar de gestión en los municipios grandes es la gestión indirecta (75%) seguida de la gestión mixta, y no hay ningún municipio grande (más de 50 000 habitantes) que gestione de forma directa el servicio.

 

Tomando los datos por islas se puede observar que la gestión indirecta se concentra en las islas capitalinas de Gran Canaria y Tenerife.

 

 

 

 

MODALIDAD DE GESTIÓN DEL SAD EN CADA UNA DE LAS ISLAS

 

 

 

 

1.4.2.              ACCESO AL SERVICIO

 

El artículo 7 del Decreto 5/1999 establece que "los criterios para la concesión de la ayuda a domicilio deberán basarse en indicadores flexibles que permitan considerar la valoración de necesidades por el profesional, en torno a:

 

-         La autonomía personal para la realización de actividades de la vida diaria (básicas e instrumentales), puntuando niveles de dependencia o necesidades derivadas de deficiencias de salud física y/o psíquica.

-         La situación familiar (...).

-         La situación socioeconómica de la unidad convivencial, en base a la renta per cápita mensual disponible.

-         Otras situaciones y factores más específicos (...)".

 

Según los datos aportados por los ayuntamientos, en el último año se han recibido 2 932 nuevas solicitudes de ayuda a domicilio, de las que se han concedido 1 818, y se han denegado el 22.4%.

 

Las principales causas de denegación esgrimidas por los ayuntamientos son la existencia de apoyo familiar (la tiene en cuenta el 70% de los ayuntamientos de Canarias) y la renta de la unidad familiar (53.8%).  Le siguen en importancia la autonomía del solicitante para la realización de las actividades de la vida diaria (42.5%) y la renta individual del solicitante (22.5%).  Hay que destacar que un 20% de los ayuntamientos señalan otras causas para la denegación y es mayoritario el argumento de la saturación del servicio como causa  de ella.

 

 

 

En este punto hay que realizar dos consideraciones importantes.  Por una lado, el esgrimir la existencia de apoyo familiar como principal causa de denegación de la ayuda a domicilio, choca con los fundamentos de este servicio, definidos en el propio Decreto 5/1999, que establece en su Preámbulo: "(...) el servicio de Ayuda a Domicilio persigue, además de la atención del usuario, colaborar con la familia en sus tareas para con el mismo, a fin de liberarle de algunas cargas y obligaciones que, por penosas, pueden influir negativamente en las relaciones de la familia".  En su artículo 3, enumera las características de la prestación estableciendo que "la prestación de la Ayuda a Domicilio deberá ser: (...) Complementaria a las redes formales e informales de apoyo personal y social".  Y, por último, el artículo 5 declara que uno de los objetivos de la Ayuda a Domicilio es "colaborar con la familia en los casos en los que ésta, por sí misma, no pueda atender totalmente las necesidades de la vida diaria del mismo".  La existencia de esta causa de denegación en la mayoría de los ayuntamientos significa penalizar la existencia de un familiar que está asumiendo el cuidado, lo que resulta injusto para las familias "que observan atónitas como a su generosidad y entrega se responde por los poderes públicos con una puntuación negativa en el baremo" [18].

 

La segunda consideración se refiere al argumento de la renta familiar como una de las principales causas de denegación del servicio.  Como se ha apuntado en el punto 3.2.2., la tendencia en Europa camina hacia la universalización del servicio de ayuda a domicilio, eliminando el obstáculo del nivel de renta para acceder a la prestación, lo cual, por otro lado, está discriminando a las personas mayores de clase media que, por alcanzar un determinado nivel de renta (que suele ser bastante escaso), se ven excluidas en el baremo de acceso al SAD.

 

 

 

Respecto a la situación en función del tamaño municipal, el dato más destacable es la escasa representación de la existencia de apoyo familiar como causa de denegación del SAD en los municipios grandes (25% de los ayuntamientos la aducen), a costa de tener una mayor proporción en la causa basada en la renta individual (75%).

 

 

Por islas, es en La Palma y en Gran Canaria donde se da una mayor proporción de ayuntamientos que utilizan la existencia de apoyo familiar como causas de denegación del servicio (78.6% y 81% respectivamente).  Por otra parte, en la isla de Fuerteventura es donde menos se esgrime el argumento económico como causa de denegación del SAD.

 

CAUSAS DE DENEGACIÓN DE ACCESO AL SAD EN CADA UNA DE LAS ISLAS